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关于开展《中华人民共和国文物保护法》和 《山西省实施<中华人民共和国文物保护法> 办法》执法检查情况的报告

来源:   发布日期:2017-12-27 10:33:00    点击数:[26]

——2017年12月27日在运城市第四届人民代表大会常务委员会第十五次会议上


运城市人大常委会执法检查组


        主任、副主任、秘书长、各位委员:

        运城市人大常委会组成执法检查组于2017年5月—11月就我市《中华人民共和国文物保护法》和《山西省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》(以下简称“一法一办法”)贯彻实施情况进行了执法检查,现将有关情况汇报如下:

        一、执法检查总体情况

        党的十九大报告指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”报告同时明确指出要“加强文物保护利用和文化遗产保护传承。”文物保护利用与人民群众对美好生活的需求密切相关,继承和弘扬中华民族优秀传统文化、发掘和利用好丰富的文化资源,首先要确保文物安全,这是文物工作的底线。近年来,各级政府及其相关部门认真落实法律法规,文物保护工作取得了较为突出的成绩。为了推动“一法一办法”全面、深入地贯彻实施,市人大常委会将“一法一办法”贯彻实施情况列为今年执法检查的工作重点,由市人大常委会主任安雅文担任执法检查组组长,邀请部分市人大常委会委员、市人大代表参加检查活动。

        执法检查组于今年5月正式制定和印发了关于开展“一法一办法”执法检查的工作方案,对检查工作进行了安排部署。6月2日召开执法检查启动会,会议强调要进一步加强法律监督、保障法律实施,推动相关法律法规在我市的有效贯彻实施。开展执法检查期间,执法检查组多次召开专题会议,研究检查工作中遇到的问题,严格按照工作方案规定的各个环节认真落实,并督促各县(市、区)做好自查工作,9月份,执法检查组在各县(市、区)自查的基础上,分别对永济市、芮城县、新绛县、万荣县做了重点检查。

        二、贯彻实施“一法一办法”的主要工作和成效

        (一)加大了“一法一办法”宣传力度

        一是面向公众开展多种形式的普法宣传教育活动。各级政府准确把握各种节日活动,充分利用播放录音录像、发放法规折页传单、微信平台、刷写宣传标语、法律上墙等多种手段,广泛深入地开展“一法一办法”法制宣传,对广大民众进行普法教育。并通过开放考古工地和古建维修工地、举办各种专题展览等形式,进一步丰富文物保护工作的宣传内容,提高法制宣传效果。

        二是利用特定时机、针对特定群体展开专题宣传。2016年我市颁布实施了第一部地方文物法规、也是我市第一部地方性法规《运城市关圣文化建筑群保护条例》,对加强关圣文化建筑群保护工作、推动关圣文化建筑群申遗具有十分重要的意义。我市文物管理单位充分利用条例颁布实施的关键节点,结合“一法一条例”贯彻实施,对解州关帝庙、常平关帝家庙周围村镇开展了专题宣传活动。同时,结合“文化遗产日”和关帝庙周边环境整治期间,登门入户,深入宣传相关法律法规,切实提高周边群众的法制意识。

        (二)完善了文物保护工作机制

        文物保护“五纳入”(文物保护纳入经济和社会发展计划;文物保护纳入城市规划和村镇规划;文物保护纳入财政预算;文物保护纳入管理体制改革;文物保护纳入各级领导责任制)是建立国家保护为主,动员全社会共同参与的文物保护新体制的核心,是全面建成小康社会必须大力发展先进文化的重要内容。结合本地实际,我市各级政府做了大量工作。

        一是建立了专门机构。今年,我市完成了文物旅游机构改革工作,更名设立的运城市旅游发展委员会为政府工作部门,挂运城市文物局牌子,是文物保护主体责任单位,内设文物博物馆管理科、安全督查科、教育法规科等,并成立了运城市文物旅游综合执法大队等部门。我市现在文保在职人员共217人,其中高级职称7人,中级职称28人,机构主体责任明确,执法队伍建设也取得了初步成效。

        二是加大了经费投入。近几年我市文物保护资金投入逐年增加。2014年-2016年,共投入资金6250万元用于文物保护工作。2017年预算支出2260.97万元用于文物保护工作。在增加投入的同时也建立了完善绩效评价指标体系,实现绩效考评档案与人事管理档案对接,进一步激发管理人员、从业人员的工作积极性,进一步提高了资金使用效率。

        三是纳入了总体规划。我市文物保护大县如新绛、芮城等县,都按照“一法一办法”的规定要求,立足地方实际,把文物保护工作纳入了经济和社会发展、城市和村镇总体规划中,为文物保护工作提供了经济和社会保障,确保文物保护单位的真实性和完整性。

        (三)依法加强对重点文物的管理保护

        近年来,全市古建筑保护修缮工作取得了较为突出的成绩。我市共有国保单位90处,仅有5处古建筑(闾原头永兴寺塔、张村圣庵寺塔、中里庄八龙寺塔、万荣旱泉塔、北阳城砖塔)尚未修缮,修缮率达94%。我市省保单位76处,仅有4处古建筑(横水成汤庙、真武庙、解州同善义仓、闻喜义庙)尚未修缮,修缮率达95%。我市市保单位104处,有8处古建筑(中山中学旧址、裴介关帝庙、探花府、景德鑫盐号、盐商周氏大院、东阳朝石塔、勋重砖牌楼、修村白虎塔)尚未开始施工修缮,修缮率达92%。

        (四)依法加强馆藏文物工作保护

        近年来,我市搬迁了盐湖区博物馆、新建了运城市博物馆、芮城县博物馆、永济市博物馆,正在筹建闻喜县博物馆、临猗县博物馆,为我市博物馆事业发展增添了新的活力,截至目前我市对外免费开放的博物馆达19座。一直以来,我市各博物馆充分挖掘文物文化内涵,多措并举加强馆藏文物保护,临猗县、闻喜县、河津市、盐湖区、稷山县、绛县等博物馆积极聘请山西博物院专家修复青铜器、书画、碑刻等各类藏品,使我市馆藏文物得到有效地科技保护。运城市博物馆和闻喜、芮城、永济、平陆等县级博物馆积极争取预防性保护专项资金,使我市博物馆文物库房保存环境得到了明显改善。

        三、贯彻实施“一法一办法”中存在的主要问题

        “一法一办法”的贯彻实施对加强文物保护工作、提升文物保护安全意识有着显着的推动作用,但通过执法检查和各级部门反馈的意见来看,我市文物保护领域仍然存在一些问题,主要是:

        (一)文物保护整体实力不强,存有短板弱项

        执法检查中我们发现,部分文物保护单位存在文博专业人员短缺、机构建设不健全、专业化水平不高等问题。部分县(市、区)受财力所限,基层文物保护单位存在经费保障不足、装备配置不到位、安防设施不全等问题。这些问题都不同程度上影响和制约了我市的文物保护工作。

        (二)部分文物保护单位的建设控制地带不明确、管理不严格

        《中华人民共和国文物保护法》第二章第十八条明确提出“根据保护文物的实际需要,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以在文物保护单位周围划出一定的建设控制地带,并予以公布。”通过检查发现,部分文物保护单位存在建设控制地带划定不细致、不严谨。有的建设控制地带虽已划定,但是落实和管理方面存在漏洞,控制地带内仍然存在违章建筑物。对文物保护工作造成了不利影响。

        (三)文物保护单位的事业性收入存在他用情况

        《中华人民共和国文物保护法》第一章第十条明确规定:“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用。”通过检查发现,部分文物保护单位的事业性收入仍然存在违规挪用于发放人员工资等情况。

        (四)监管工作机制有待改进

        部分职能部门在文物保护方面的职责边界还不够明确,权责不够统一,在思想认识上也存在差异。实际工作中部门配合不够、政策协同不足、法律落实不到位等现象比较突出。

        (五)部分文物保护单位存在私挂牌匾情况

        《中华人名共和国文物保护法》第二章第二十六条明确规定:“使用不可移动文物,必须遵守不改变文物原状的原则,负责保护建筑物及其附属文物的安全,不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。对危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物,当地人民政府应当及时调查处理,必要时,对该建筑物、构筑物予以拆除。”检查中发现,部分文物保护单位主体建筑存在随意悬挂牌匾的情况,这不但对文物本身可能造成一定程度的破坏,还可能造成一些不良的社会影响。

        (六)部分文物保护单位存在商用现象

        《中华人民共和国文物保护法》第二章第二十四条明确规定:“建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有保护单位,不得作为企业资产经营。”检查中发现,部分文物保护单位因为各种原因被政府转让了使用权,与承包者签订了长期转让协议,有的期限长达70年,但由于企业资金短缺,投入乏力,影响了文物的保护和开发工作;还有些承包者把文物保护单位作为企业资产去经营,重谋利、轻保护,对文物造成重大安全隐患。

        四、对进一步贯彻实施“一法一办法”的意见和建议

        党的十九大报告中提出要加强文物保护利用和文物遗产保护传承。各级人民政府和各有关方面要认真贯彻落实党的十九大精神,全面正确贯彻实施“一法一办法”,深入推进文物保护工作。

        (一)进一步增强依法保护、科学保护文物的意识

        各级政府和相关职能部门要充分认识到全面贯彻落实“一法一办法”的重要意义,高度重视文物的不可再生性,高度重视发掘、展示文物的历史文化和艺术科学价值,充分发挥文物在传承中华民族优秀传统文化方面的独特作用。要坚持依法保护,科学保护,认真履行监管职责,切实做到“有法必依,执法必严,违法必究”。

        (二)进一步加强文物保护队伍建设

        要针对性地实施文物保护业务能力培养,定期对工作人员进行在职培训,通过专家授课、专题培训、外出考察参观等形式丰富其专业知识,提高整体队伍素质;要健全人才培养体系,有计划、有步骤、有梯队地培养文物保护科技人才队伍,保证文物保护工作有序高效持续向前推进;要加大与上级文博机构、科研机构、高等院校的合作,借助专业力量加强对我市文物修缮、修复等方面的工作;要解决好文物管理部门的编制、经费、待遇等问题,保持文物队伍的相对稳定,为文物保护工作开展提供强劲的人力支持。

        (三)进一步健全完善管理体制

        要进一步理顺文物管理体制,积极推进文物管理体制和机制改革,着力破除文物管理中存在的职能交叉、职责不清以及执法机构、队伍不健全等问题。鉴于我市文物数量居多,文物保护尤为重要,政府应成立运城市文物保护领导组,加强部门间配合协作,明晰执法责任,合理划分各层级监管部门职责,形成对文物保护、维修、防范、打击犯罪等的合力和长效机制。要继续加大文物保护资金投入,更加严格规范、妥善解决文物保护单位的承包问题。

        (四)进一步加强文物保护利用与旅游业发展的深度融合

        各级政府要尊重文物工作的规律和特点,依法促进文物的合理利用。要加强文物研究工作,深入挖掘文物的文化、科技、经济、社会价值,充分发挥其在建设社会主义核心价值体系、促进经济发展方式转变、服务民生、资政育人等方面的重要作用,合理开发利用文物,实现文物价值的有效传播,实现文物保护、传承、利用的有机统一。要重视博物馆的功能建设,进一步提高陈列展示和讲解服务水平。要继续积极探索文物资源开发的新途径、新形式,充分利用“互联网+”等新载体,使文物资源数字化,扩大我市文化影响力。要进一步拓宽馆藏文物交流展示的共享途径,加强与其他地市、特别是与周边地市的交流合作,通过外出巡展、引进展览等手段加强文化交流,为我市经济、文化发展提供强大推动力。要探索以文物保护带动周边乡村振兴的新路径,贯彻落实十九大报告提出的“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”的精神要求,加大对文物保护单位周边村落、民居的利用,把文物保护开发工作与乡村经济发展、乡村文化传承等结合起来,带动周边乡村振兴,努力使文物保护成果更好更多地惠及民众。

        (五)进一步加大宣传工作力度

        各级政府要更加深入地开展文物保护法制宣传教育和文物知识普及。各级领导干部要带头尊法、学法、守法、用法,严格依法办事。各职能部门要坚持“谁执法谁普法”的普法原则,落实“一法一办法”普法责任。要加强在社会、学校中开展“一法一办法”宣传,让人民群众尤其是青少年接受法制宣传教育,提高全市人民的文物保护意识,营造“保护文物,人人有责”的良好社会氛围。

        以上报告,请予审议。